Wiele z ubezpieczonych osób nie jest w stanie przedłożyć brakującą dokumentację, przez co są pozbawienia możliwości uzyskania wyższego świadczenia. Brak dokumentacji płacowej, umożliwiającej ustalenie lub przeliczenie wysokości emerytury lub renty zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 1999 r. nowymi zasadami jest zmorą dużej grupy emerytów. Powoduje często przyjmowanie tzw. miejsc zerowych przy ustalaniu podstawy emerytury lub renty w zależności od roku przyznania świadczenia na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, wybranych z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających rok zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia. Uniemożliwia to także skorzystanie przez osoby pobierające świadczenia z możliwości wskazania podstawy emerytury lub renty z innych okresów ubezpieczenia z 20 lat kalendarzowych poprzedzających rok zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia, wybranych z całego okresu ubezpieczenia. Osoby te często podkreślają, że pomimo dołożenia wszelkich starań nie są w sanie przedłożyć brakującej dokumentacji i z tego tytułu są pozbawieni możliwości uzyskania wyższego świadczenia. W aktualnie obowiązujących przepisach ciężar dowodu wysokości uzyskiwanych zarobków obciąża wyłącznie ubezpieczonych, a brak dokumentacji płacowej z niektórych lat okresu ubezpieczenia, uniemożliwia organowi rentowemu podjęcie decyzji w sprawie ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty nawet wtedy, gdy udowodniony okres zatrudnienia miał miejsce w dawnym uspołecznionym zakładzie pracy i dotyczył pełnego etatu.
Tego typu sprawa wielokrotnie była przedmiotem uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich. Wskazał on m.in., że brak uregulowania wskazującego na podstawę wymiaru, choćby w wysokości najniższego wynagrodzenia w odniesieniu do pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy za okresy ubezpieczenia, w których nie można wskazać faktycznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na brak dokumentacji potwierdzającej osiągnięte wynagrodzenie powoduje, że taki stan prawny pozostaje w sprzeczności z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami sprawiedliwości społecznej, a także z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej wspólnie z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych zajęło w lipcu 1999 r. wspólne stanowisko w sprawie dokumentacji płacowej, z którego wynika, iż podstawowym dokumentem potwierdzającym wysokość wynagrodzenia w celu ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty oraz dla potrzeb ustalenia kapitału początkowego jest zaświadczenie wystawione przez pracodawcę na druku ZUS Rp 7 lub legitymacja ubezpieczeniowa zawierająca wpisy o okresach zatrudnienia i osiąganym w danym okresie wynagrodzeniu. Jednakże ustalenia podstawy wymiaru świadczenia można dokonać również na podstawie legitymacji ubezpieczeniowej, zawierającej odpowiednie wpisy o okresach zatrudnienia i osiąganych w tych okresach wynagrodzeniach. Legitymacja ubezpieczeniowa powinna zawierać wszystkie wymagane dane, także pieczątkę imienną osoby podpisanej na tym dokumencie. Istnieje jednak możliwość przyjęcia legitymacji, która nie odpowiada wymaganym warunkom, jeśli nie ma wątpliwości co do autentyczności dokonanych wpisów, a pracownik nie może w inny sposób potwierdzić wysokości osiąganych zarobków z okresu swojego zatrudnienia. Natomiast w przypadku braku w zakładzie pracy dokumentacji płacowej, oraz braku wpisu o zarobkach w legitymacji ubezpieczeniowej – dopuszcza się wystawianie zaświadczenia o zarobkach na druku HUS Rp 7 na podstawie dokumentacji zastępczej, tj. na podstawie akt osobowych pracownika, a więc na podstawie umów o pracę, pism o powołaniu, mianowaniu oraz innych pism określających wynagrodzenie pracownika, których okres przechowywania wynosi 50 lat od zakończenia pracy przez pracownika. Dopuszczone zostało również ustalanie przez zakład pracy wynagrodzenia określonego w dokumentacji osobowej stawką godzinową, pod warunkiem, że w aktach osobowych pracownika zachowały się dane dotyczące ilości fizycznie przepracowanych godzin w danym okresie.
Należy wziąć pod uwagę, że osoby, które nie ze swojej winy nie mogą udokumentować wysokości zarobków osiąganych w okresie pracy zawodowej – nie mają ustalonej podstawy wymiaru emerytury i rent, bądź przy ustalaniu podstawy wymiaru miały tzw. „miejsca zerowe”. Jest to dla nich krzywdzące i wywołuje uzasadnione wątpliwości. Zanim została wprowadzona reforma emerytalna zasady przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracowników nie były regulowane przepisami emerytalno-rentowymi. Prawdopodobnie twórcy reformy nie zdawali sobie sprawy ze skali mogących wystąpić problemów z dokumentowaniem zarobków. W opinii wnioskodawców projektu nowelizacji nadszedł najwyższy czas, aby zlikwidować tę niesprawiedliwość. Przyjęcie jako podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne – za okres pracy, w którym nie można wskazać faktycznej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne – kwoty obowiązującego w tym okresie najniższego wynagrodzenia za pracę jest rozwiązaniem minimum. Biorąc pod uwagę fakt, że żaden zatrudniony nie mógł zarabiać mniej niż wynosiła kwota najniższego wynagrodzenia za pracę jest to rozwiązanie racjonalne. Dla realizacji przepisów przedkładanej nowelizacji konieczne będzie wydanie, przez ministra właściwego do spraw pracy i zabezpieczenia społecznego, rozporządzenia, zawierającego wykaz najniższego wynagrodzenia w poszczególnych latach.
