Nowe zasady kontroli skarbowej

Wprowadzone zmiany dotyczą przede wszystkim celów i zakresu kontroli skarbowej, uprawnień i właściwości organów kontroli, zasad ich współdziałania z innymi organami i służbami, zasad wszczynania i prowadzenia postępowań kontrolnych, pozyskiwania informacji z instytucji finansowych i przestrzegania tajemnicy skarbowej, a także zasad funkcjonowania wywiadu skarbowego i stosowania kar pieniężnych.  

Większość omawianych zmian weszła w życie już od 30.7.2010 r. Natomiast przepisy re­gulujące status pracowników zatrudnionych w tzw. ­komórkach realizacyjnych oraz komórkach wywiadu skarbowego zaczęły obowiązywać dopiero od 16.1.2011 r.

Zawiadamianie o zamiarze wszczęcia postępowania kontrolnego

Dotychczas niejasne było, czy organy kontroli skarbowej mają obowiązek zawiadamiać strony o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej w ramach wszczętego postępowania kontrolnego. Sytuacja ta wzbudzała kontrowersje i stanowiła podstawę składania przez podatników sprzeciwów na czynności kontrolne do sądów administracyjnych.

Znowelizowane przepisy przewidują, iż organ kontroli skarbowej nie zawiadamia o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej ale ma obowiązek uprzedzić kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Zmiana ta ma na celu ochronę kontrolowanego przed zde­zor­ganizowaniem działalności w wyniku niezapowiedzianego postępowania kontrolnego, a także usprawnienie i przyspieszenie przeprowadzenia czynności kontrolnych.

Właściwość miejscowa organów

W zakresie organizacji kontroli skarbowej doprecyzowano, iż właściwość miejscową Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (dalej: GIKS) obejmuje całe terytorium Polski.

Natomiast właściwość miejscową dyrektorów urzędów kontroli skarbowej określana jest według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby kontrolowanego, niezależnie od tego, jakie kryteria wyznaczania właściwości miejscowej przewidują przepisy poszczególnych ustaw podatkowych. Zmiana ta ma bardzo istotne znaczenie w praktyce, eliminuje bowiem ryzyko zbiegu właściwości różnych organów kontroli skarbowej wynikające z odmiennych regulacji tej kwestii przez ustawy szczególne.

W wyniku nowelizacji GIKS nie wydaje już postanowień i upoważnień do przeprowadzenia czynności kontrolnych. Przyznano mu natomiast uprawnienia do wyznaczenia dyrektora urzędu kontroli skarbowej jako właściwego do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, kontroli podatkowej lub określonej czynności z zakresu kontroli skarbowej. W konsekwencji ten sam organ kontroli skarbowej prowadzi postępowania kontrolne od momentu jego wszczęcia do chwili jego zakończenia. W poprzednim stanie prawnym inicjatywa wszczęcia postępowania należała do GIKS, a jego prowadzenie do dyrektora właściwego urzędu kontroli skarbowej. Celem zmiany jest poszerzenie zakresu działania poszczególnych urzędów, a tym samym lepsze wykorzystanie ich kadr i środków technicznych.

Kontrola wykorzystania środków unijnych

Całkowicie zmienione zostały niezrozumiałe i zawiłe regulacje dotyczące kontroli beneficjentów i instytucji przyznających środki pochodzące z UE. Kontrolę środków unijnych nazywaną do tej pory „Certyfikacją i wydawaniem deklaracji zamknięcia pomocy finansowej ze środków pochodzących z Unii Europejskiej” zastąpiono pojęciem – „audyt”.

Zmiana podyktowana była potrzebą dostosowania zakresu kontroli skarbowej do obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego. Państwa UE zobowiązane są bowiem do zapewnienia prowadzenia audytu, mającego na celu sprawdzenie skuteczności funkcjonowania systemów zarządzania i kontroli, prawidłowości rachunków, prawidłowości i zgodności z prawem wydatków oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy.

Audyt przeprowadzany jest obecnie w:

• instytucjach zarządzających, certyfikujących, pośre­dniczących, wdrażających, instytucji płatniczej, podmiotach zaangażowanych w realizację wspólnych programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz agencjach płatniczych.
• podmiotach i jednostkach organizacyjnych wydatkujących, przekazujących i otrzymujących środki z budżetu UE oraz
• podmiotach i jednostkach zobowiązanych do wywiązywania się z warunków finansowania pomocy z tych środków.

Rozszerzony został także krąg osób uprawnionych do przeprowadzania czynności audytu. Znowelizowane przepisy przewidują, iż czynności w zakresie audytu wykonują inspektorzy kontroli skarbowej i pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej, zatrudnieni w:

• komórce organizacyjnej wyodrębnionej w strukturze urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych właściwej w sprawach audytu – na podstawie upoważnienia wydanego przez GIKS, lub
• urzędach kontroli skarbowej – na podstawie upoważnienia wydanego przez GIKS lub z jego upoważnienia przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej.

Uprawnionym do wydania sprawozdania lub opinii, w tym między innymi certyfikatu i deklaracji zamknięcia, jest GIKS oraz dyrektor urzędu kontroli skarbowej.

Znowelizowane przepisy dotyczą wyłącznie audytów wszczynanych od 30.7.2010 r. Natomiast kontrole realizacji programów operacyjnych z lat 2000–2006 prowadzone są na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o kontroli skarbowej (KontrSkU), z zachowaniem zasad postępowania kontrolnego.

Kontrola krzyżowa kontrahenta

W wyniku zmian organy kontroli skarbowej upoważnione są do dokonywania tzw. kontroli krzyżowej. Pracownicy organów kontroli skarbowej mają prawo do żądania od kontrahentów kontrolowanego podatnika przedstawiania dokumentów, w zakresie objętym kontrolą skarbową. Dotychczas uprawnienie to przysługiwało wyłącznie inspektorom.

Szerszy jest także zakres przedmiotowy i podmiotowy kontroli krzyżowej. Osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej mogą być poddane kontroli krzyżowej, wyłącznie jeżeli prowadziły działalność gospodarczą w okresie, którego dotyczy postępowanie kontrolne, i wówczas dokonały nabycia lub sprzedaży towarów i usług kontrolowanemu. Możliwe jest też występowanie do kontrahentów kontrolowanego, nieprowadzących działalności gospodarczej, ale dokonujących nabycia towarów i usług.

Zażądanie od podmiotu, który nie był bezpośrednim kontrahentem kontrolowanego, dokumentacji związanej z weryfikowaną transakcją może obecnie zostać skierowane do takiego podmiotu w ramach toczącego się postępowania kontrolnego. W poprzednim stanie prawnym, inspektor musiał wszcząć w tym zakresie odrębne postępowanie kontrolne.

Nowelizacja przepisów w tym zakresie ma na celu zwiększenie skuteczności organów kontroli skarbowej w zwalczaniu oszustw podatkowych w zakresie podatku VAT, zwłaszcza przestępstwa typu karuzelowego czy też wyłudzania VAT poprzez firmującego lub tzw. znikającego podatnika.

Pozyskiwanie informacji

Poszerzone zostały dotychczasowe uprawnienia organów kontroli skarbowej do pozyskiwania informacji od instytucji finansowych w trakcie prowadzonych postępowań kontrolnych bądź w związku z wszczętym postępowaniem przygotowawczym w sprawie o przestępstwa i wykroczenia oraz przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe zostały.

Organy kontroli skarbowej mają teraz możliwość żądania sporządzenia i przekazania informacji w zakresie:

• posiadanych rachunków bankowych lub posiadanych pełnomocnictw do dysponowania rachunkami bankowymi, liczby tych rachunków lub pełnomocnictw, obrotów i stanów tych rachunków, z podaniem wpływów, obciążeń rachunków i ich tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców,
• posiadanych rachunków pieniężnych, rachunków papierów wartościowych lub posiadanych pełnomocnictw do dysponowania tymi rachunkami, liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków,
• zawartych umów kredytowych lub umów pożyczek, z podaniem wysokości zobowiązań wynikających z tych kredytów lub pożyczek, celów, na jakie zostały udzielone, i sposobu zabezpieczenia ich spłaty, a także umów depozytowych i umów udostępniania skrytek sejmowych,
• nabytych za pośrednictwem banków akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi,
• obrotu wydawanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papierami wartościowymi.

Chcąc pozyskać te informacje organy kontroli skarbowej mogą się zwrócić do:

• banków w całym ww. zakresie,
• innych niż banki podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa maklerskie w zakresie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 i 4 KontrSkU,
• spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w zakresie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 KontrSkU,
• towarzystw funduszy inwestycyjnych co do informacji o dacie nabycia, liczbie, cenie i wartości nabytych jednostek uczestnictwa oraz o dacie odkupienia, liczbie i wartości odkupionych jednostek uczestnictwa, kwocie wypłaconej uczestnikowi funduszu za odkupione jednostki uczestnictwa, a także o dacie i kwocie dochodów funduszu wypłaconych uczestnikowi,
• zakładu ubezpieczeń, osób i podmiotów, przy pomocy których zakład ubezpieczeń wykonuje czynności ubezpieczeniowe, oraz towarzystw emerytalnych co do informacji o stronie umowy ubezpieczeniowej lub o osobie będącej członkiem otwartego funduszu emerytalnego oraz o wpłaconych i wypłaconych kwotach w związku z zawartymi umowami ubezpieczeniowymi oraz w związku z uczestnictwem w otwartym funduszu emerytalnym.

Instytucje te są obowiązane na żądanie organu kontroli skarbowej udostępnić mu dane identyfikujące posiadacza rachunku bankowego, jeżeli organ ten posiada uprawdopodobnione informacje o:

• posługiwaniu się rachunkiem bankowym w celu prowadzenia niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej,
• uzyskiwania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych,
• uzyskiwania przychodów niezadeklarowanych albo przychodów nieujawnionych w złożonych deklaracjach.

Warunkiem jest, aby uzyskanie tych danych było konieczne do realizacji zadań kontroli skarbowej w zakresie:

• kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków stanowiących dochód budżetu państwa, a także innych należności pieniężnych budżetu państwa lub państwowych funduszy celowych,
• ujawnianie i kontrola niezgłoszonej do opodatkowania działalności gospodarczej,
• kontrola źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach lub pochodzących ze źródeł nieujawnionych.

W praktyce zmiana ta może mieć istotne znaczenie w trakcie wykrywania nieuczciwych podatników prowadzących działalność za pośrednictwem różnego rodzaju portalów internetowych.

Organy kontroli skarbowej w celu realizacji ustawowych zadań w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 KontrSkU, mogą zbierać i wykorzystywać informacje, w tym dane osobowe, od osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej oraz osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, o zdarzeniach mających bezpośredni wpływ na powstanie lub wysokość zobowiązania podatkowego. Mogą też przetwarzać je w rozumieniu przepisów o ochronie danych osobowych, bez wiedzy i zgody osoby, której dane te dotyczą. Informacje takie udostępniane są na podstawie postanowienia.

Rozszerzona została możliwość nieodpłatnego korzystania przez organy kontroli skarbowej z informacji gromadzonych w aktach spraw, zbiorach danych, ewidencjach i rejestrach o sądy oraz państwowe osoby prawne. Przekazywanie tych informacji może się odbywać również za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ale po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a KontrSkU.

W sytuacji gdy organy kontroli skarbowej będą w posiadaniu informacji o ogłoszeniach i reklamach wskazujących na prowadzenie działalności gospodarczej i pozyskanie ich będzie konieczne do realizacji zadań kontroli skarbowej w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1–3 KontrSkU, organy te będą uprawnione do wystosowania żądania w formie postanowienia, do udzielenia od wydawcy i redaktora dziennika lub czasopisma, nadawcy programów radiowych i telewizyjnych oraz usługodawców świadczących usługi drogą elektroniczną, posiadanych informacji o firmie i adresie przedsiębiorców lub imionach, nazwiskach i adresach osób fizycznych zamieszczających te ogłoszenia i reklamy, pozwalających na ich identyfikację. Na postanowienie takie przysługuje zażalenie do GIKS.

W przypadku nieudzielenia informacji, o których mowa powyżej GIKS lub dyrektor urzędu kontroli skarbowej może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 5000 zł. Do postępowania w sprawie nałożenia kary zastosowanie mają przepisy KPA.

Stosowanie środków przymusu bezpośredniego

Inspektorom kontroli skarbowej i pracownikom jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej przyznano znacznie szersze uprawnienia w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego wobec osób niepodporządkowujących się ich poleceniom.

Środki te mogą być jednak użyte wyłącznie w zakresie niezbędnym do osiągnięcia podporządkowania się poleceniom lub do skutecznego odparcia bezpośredniego i bezprawnego zamachu na inspektora, pracownika lub inną osobę, a także mienie i obiekty administracji skarbowej.

Ponadto dopuszczalne jest stosowanie tylko takich środków, jakie odpowiadają potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji, i pod warunkiem że w inny dostępny sposób nie można skutecznie oraz bezpiecznie wykonać czynności służbowych.

Warunki i sposób użycia środków przymusu bezpośredniego określa, w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów mając na względzie, aby ich zastosowanie powodowało możliwie najmniejszą dolegliwość.

Składanie korekty deklaracji

Znowelizowane przepisy przewidują, że kontrolowany może, w terminie wyznaczonym przez organ kontroli skarbowej, skorygować w zakresie objętym postępowaniem kontrolnym uprzednio złożoną deklarację podatkową. Przed wydaniem decyzji lub wyniku kontroli organ kontroli skarbowej wyznacza kontrolowanemu 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Organ kontroli skarbowej wydaje stosowne postanowienie na podstawie art. 216 OrdPU, w którym wyznacza termin na skorygowanie uprzednio złożonej deklaracji podatkowej w zakresie objętym postępowaniem kontrolnym.

Kontrolujący ma obowiązek zawiadomienia organu kontroli skarbowej, nie później niż w terminie 3 dni, o złożeniu do właściwego organu podatkowego korygującej deklaracji, jak również o złożeniu deklaracji korygującej złożoną deklarację.

Po złożeniu korekty uprzednio złożonej deklaracji w pełnym zakresie postępowania kontrolnego, organ kontroli skarbowej będzie miał prawo do wydania wyniku kontroli. Gdy kontrolowany złoży korygującą deklarację w zakresie nieprawidłowości stwierdzonych w postępowaniu kontrolnym zakończonym wynikiem kontroli, organ, który wydał wynik podejmie zakończone postępowanie kontrolne. Podjęcie postępowania następuje w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Czynności przeprowadzone w postępowaniu kontrolnym, które jest podejmowane, pozostają w mocy.

Decyzja kończąca kontrolę

Zmianie uległa także forma zakończenia postępowania kontrolnego w sytuacji przedawnienia się zobowiązania podatkowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. Do tej pory w takiej sytuacji postępowanie kontrolne kończyło się postanowieniem. Znowelizowane przepisy przewidują, że organ kontroli skarbowej będzie kończyć tego typu postępowania decyzją.

Nowością jest także sposób, w jaki organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne spółki cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej albo komandytowo-akcyjnej, która została rozwiązana w trakcie tego postępowania. W poprzednim stanie prawnym wydawano najczęściej wynik kontroli, a akta sprawy przekazywano do organów podatkowych celem wszczęcia przez nie postępowania podatkowego, na podstawie już zgromadzonych materiałów dowodowych. Teraz wydawana jest decyzja, określająca wysokość zobowiązań podatkowych zlikwidowanej w trakcie postępowania kontrolnego spółki cywilnej lub innej spółki osobowej i orzekająca o odpowiedzialności wspólników za zaległości podatkowe z tytułu tych zobowiązań.

Warunki powołania dyrektora

Inspektorem może być obecnie ten, kto:

• posiada wyłącznie obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych,
• ma nieposzlakowaną opinię i nie został skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe,
• posiada wyższe wykształcenie prawnicze, ekonomiczne lub inne wyższe o specjalności przydatnej do kontroli skarbowej,
• jest zatrudniony w jednostkach organizacyjnych kontroli skarbowej i posiada co najmniej 5-letni staż pracy w organach administracji podatkowej albo 3-letnią praktykę w jednostkach organizacyjnych kontroli skarbowej,
• złożył egzamin kwalifikacyjny na stanowisko inspektora przed komisją powołaną przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej.

Ponadto możliwość zostania inspektorem kontroli skarbowej uzyskały osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych kontroli skarbowej, wpisane na listę doradców podatkowych, jeżeli spełnią powyższe warunki.

Do konkursu na dyrektorów urzędów kontroli skarbowej mogą także przystąpić doradcy podatkowi posiadający wyższe wykształcenie magisterskie. Muszą w tym celu spełnić warunki, o których mowa powyżej, jednak bez konieczności powołania na stanowisko inspektora.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja kontroli skarbowej wymagała gruntownej reformy. Wątpliwe jest jednak, by zmiany wprowadzone ostatnią nowelą załatwiły wszystkie problemy związane z działalnością kontroli skarbowej w Polsce. Wyposażenie organów kontroli w nowe instrumenty na pewno usprawni i przyspieszy proces kontroli. W dalszym ciągu pozostają jednak nierozwiązane tak istotne kwestie jak pokrywanie się zakresu działań kontroli skarbowej z działalnością organów podatkowych. 

Podstawa prawna:

• Ustawa o kontroli skarbowej z dnia 28 września 1991 r. (t.j. z 2004 r. Dz.U. Nr 8, poz. 65)
• Ustawa z 25.6.2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 127, poz. 858)