Realizacja uprawnień byłych właścicieli lub ich następców prawnych w stosunku do nieruchomości przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy na rzecz gminy m.st. Warszawy, a następnie Skarbu Państwa wymaga przeprowadzenia wieloletnich i niejednokrotnie skomplikowanych postępowań administracyjnych i sądowych.
Na pierwszy plan wśród roszczeń dekretowych po stronie byłego właściciela nieruchomości bądź jego następców prawnych wysuwa się roszczenie o zwrot znacjonalizowanej nieruchomości. W przypadku jednak, gdy zwrot nieruchomości w naturze nie jest możliwy, po wyczerpaniu drogi administracyjnej otwiera się możliwość dochodzenia odszkodowania w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Przyznanie prawa użytkowania wieczystego – zwrot w naturze
• Przesłanki dekretowe i postępowanie nadzorcze
Podstawową przesłanką warunkującą powstanie roszczeń o zwrot nieruchomości po stronie byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych było złożenie do władz miejskich wniosku dekretowego o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (następnie prawa własności czasowej, a obecnie prawa użytkowania wieczystego), w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem według planu zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). A więc tylko wykazana sprzeczność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania mogła stanowić podstawę nieuwzględnienia wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Dekret warszawski nie określa bowiem żadnych innych negatywnych przesłanek przyznania prawa do gruntu dotychczasowym właścicielom.
Wydanie odmownej decyzji dekretowej bez dokonania wnikliwej analizy obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyjaśnienia, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie, stanowiło podstawę do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.).
• Ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego
Stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną i oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, w tym wypadku przez prezydenta m.st. Warszawy, wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, w oparciu o obecnie obowiązujący dla danej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego.
Jeśli przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest niemożliwe, np. z uwagi na jego trwałe rozdysponowanie na rzecz osób trzecich, organ wyda odmowną decyzję zwrotową. Zgodnie z art. 7 ust. 4 dekretu w przypadku wydania odmownej decyzji dekretowej gmina ma obowiązek zaoferować dotychczasowemu właścicielowi prawo użytkowania wieczystego innego gruntu o równej wartości użytkowej, czyli tzw. nieruchomości zamiennej. Wraz z brakiem zaoferowania nieruchomości zamiennej (co było i nadal jest regułą) kończy się postępowanie w kontekście całokształtu uregulowań dekretu, tj. wszystkich zastrzeżonych w nim roszczeń.
Należy zwrócić uwagę, iż brak wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego nie stanowi, po spełnieniu pozostałych przesłanek, przeszkody do wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie. Może być jednak przesłanką do zawieszenia postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania dekretowego. Jak wskazał w jednym z wyroków Sąd Najwyższy1 , przed rozpoznaniem wniosku dekretowego byłych właścicieli szkoda poniesiona ma jedynie charakter potencjalny i zaktualizuje się dopiero w przypadku odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.
Roszczenie odszkodowawcze
Byłemu właścicielowi nieruchomości lub jego następcy prawnemu legitymującemu się decyzją wydaną w trybie nadzorczym, stwierdzającą nieważność odmownej decyzji dekretowej, przysługuje roszczenie o odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a.
Do 1 września 2004 roku dochodzenie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. przebiegało dwuetapowo. Strona, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji dekretowej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, mogła ubiegać się na drodze administracyjnej o odszkodowanie od organu, który wydał decyzję szkodzącą. Jeśli strona była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania lub jeśli nie zostało ono przyznane (co było regułą), mogła wystąpić z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego.
Jeżeli natomiast nieważność decyzji dekretowej stwierdzono po 1 września 2004 roku, postępowanie o odszkodowanie przez organem i uzyskanie prejudykatu w postaci decyzji administracyjnej o odmowie przyznania odszkodowania nie jest konieczne. Podstawą do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego jest stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w trybie art. 156 § 1 k.p.a.
Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z art. 160 k.p.a. przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność odmownej decyzji dekretowej. Jeżeli nieważność ta została stwierdzona przed 1 września 2004 roku, termin ten biegł od dnia wydania decyzji o odmowie przyznania odszkodowania na drodze administracyjnej.
Podstawą dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym jest art. 160 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, iż odszkodowanie przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. obejmuje swym zakresem szkodę rzeczywistą, nie obejmuje natomiast utraconych korzyści, jeżeli ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana przed dniem wejścia w życie obowiązującej Konstytucji, choćby utrata tych korzyści nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji. Prawie wszystkie decyzje dekretowe zostały wydane przed datą wejścia w życie Konstytucji, dlatego rewindykacja gruntów warszawskich obejmie tylko odszkodowanie w zakresie szkody rzeczywistej.
Należy zwrócić uwagę, iż samo stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji stanowi jedynie wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast o istnieniu szkody, jej wysokości oraz o istnieniu normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą. Ciężar dowodu w powyższym zakresie spoczywa na stronie dochodzącej odszkodowania, zgodnie z ogólną regułą wyrażoną w art. 6 k.c.
Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 grudnia 2006 r. „Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), także wtedy, gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r.” Jeśli wadliwa decyzja została wydana przez organ stopnia wojewódzkiego, Skarb Państwa będzie reprezentowany przez wojewodę mazowieckiego, w przypadku decyzji wydanych przez ministra – przez właściwego obecnie ministra.
Wysokość odszkodowania odpowiada wartości prawa użytkowania wieczystego utraconej nieruchomości obliczanej według stanu nieruchomości na datę wydania wadliwej decyzji dekretowej, z uwzględnieniem cen obecnych.
Barbara Majewska, Zespół Reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy
1) Wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 251/09.
