Kary pieniężne za naruszenie przepisów o rybołówstwie

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie kary pieniężne wymierzają w drodze decyzji administracyjnej okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego. Natomiast zakwestionowane rozporządzenie ustanawia katalog czynów, których popełnienie sankcjonowane jest wysoka karą pieniężną. Według wnioskodawcy pomimo, że czyny te formalnie zostały zakwalifikowane do sfery administracyjnej, to stanowią czyny o charakterze karnym. W konsekwencji sprawy o wymierzenie powinny być rozpatrywane przez sądy. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać ustaleń, które stanowiłyby podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest to organ mający pełną jurysdykcję zarówno w sferze prawa jak i faktów. Inspektorzy rybołówstwa morskiego, którzy wymierzają kary nie mogą zostać uznani za niezawisły i bezstronny organ orzekający. Zakwestionowany przepis ustawy jest, więc sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Narusza także prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepisy umożliwiające nałożenie surowych kar na obywateli przez organy niegwarantujące niezawisłości i bezstronności, a także pozbawione kontroli przez organy sądowe należy uznać za sprzeczne z konstytucją.

Zgodnie z ustawą o rybołówstwie Minister właściwy do spraw rybołówstwa miał określić katalog kar za czyny wskazane w ustawie. Według wnioskodawcy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w kwestionowanym rozporządzeniu określił nie tylko katalog kar, ale również czyny karalne z zakresu rybołówstwa morskiego. Nawet, jeśli uznać, że jest to tylko doprecyzowanie czynów opisanych w ustawie, to delegacja ustawowa nie obejmowała możliwości takiego doprecyzowania. Znamiona czynów zagrożonych wysokimi karami pieniężnymi nie zostały określone w ustawie, lecz wyłącznie w kwestionowanym rozporządzeniu. Tymczasem zgodnie z konstytucją odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zdaniem wnioskodawcy adresaci norm prawnych nie mogą zorientować się na podstawie samej tylko ustawy o rybołówstwie co do zasadniczej treści ustanowionych zakazów, a zatem kwestionowana regulacja jest w sposób rażący niezgodna z konstytucją.

Ponadto zakwestionowane przepisy: § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie dokonują jakiejkolwiek typizacji czynu sankcjonowanego. Przeciwnie, tworzą generalny, otwarty katalog czynów sankcjonowanych posługując się ogólnikowa formułą "innego czynu". Zdaniem wnioskodawcy pozwalają na stosowanie środków represyjnych za dowolny, nieokreślony czyn związany z naruszeniem jakichkolwiek, najdrobniejszych, choćby wymagań w obszarze rybołówstwa. Wymiar kar pieniężnych przewidzianych w kwestionowanym rozporządzeniu jest ustalony w sposób widełkowy, a górna granica sięga w niektórych wypadkach 110 000 złotych. Wymierzenie tak surowej kary następuje w postępowaniu administracyjnym, w którym nie jest przewidziana indywidualizacja odpowiedzialności sprawcy. Zasady wymiaru kary są pozostawione dowolnemu uznaniu inspektorów rybołówstwa morskiego bez oparcia w regulacji ustawowej. Stwarza to niebezpieczeństwo arbitralności i różnego traktowania obywateli w zależności od uznania organu administracji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyposażył inspektorów rybołówstwa morskiego w możliwość nakładania rażąco wysokich kar nie wskazując jednocześnie, jakimi przesłankami mają się kierować przy ich wymierzaniu.

W wyroku z 7 lipca 2009 r. Trybunał orzekł, że:
– art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 konstytucji oraz z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.
– § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie są niezgodne z art. 2 konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 42 ust. 1 konstytucji. W pozostałym zakresie powyższe rozporządzenie jest zgodne z art. 63 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 2, art. 7 i z art. 92 ust. 1 konstytucji, a także nie jest niezgodne z art. 42 ust. 1 konstytucji. Ponadto Trybunał umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 powyższego rozporządzenia ze względu na zbędność wydania wyroku.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że kwestionowana ustawa o rybołówstwie nie zamyka drogi sądowej. Prawomocne decyzje mocą, których nakładane są sankcje pieniężne podlegają – jak wszystkie decyzje administracyjne – zaskarżeniu do sądu. Dlatego nie sposób skutecznie zarzucić kwestionowanemu przepisowi naruszenia prawa do sądu, bo każdy ukarany w trybie ustawy ma prawo i możliwość przedstawienia sprawy niezależnemu, bezstronnemu i niezawisłemu sądowi administracyjnemu.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowane rozporządzenie – jako całość – spełnia konieczne warunki i prawidłowo doprecyzowuje regulację ustawową, normując szczegółowe sankcje za naruszenie postanowień ustawy i chroniąc ją przed zbyt szczegółowymi unormowaniami w akcie tej rangi. Trybunał zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu rozporządzenia za wyjątkiem poniższych, normującego stan faktyczny, który nie mieściłby się w dyspozycji ustawowej. Analizując wyszczególnione przez wnioskodawcę przepisy rozporządzenia – § 2 pkt 37, § 3 pkt 38, § 4 pkt 39 i § 5 pkt 29 – Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć wnioskodawca poddał w wątpliwość tylko ich zgodność z art. 42 ust. 1 konstytucji, jednak dopuszczalne jest ich badanie także w aspekcie pozostałych wzorców kontroli, wskazanych dla rozporządzenia jako całości. Istotne jest przy tym, że treść normatywna art. 2 konstytucji jest bardzo szeroka i nie ogranicza się jedynie do „konieczności określania ustawowych przesłanek zasad wymiaru kary”. Wszystkie cztery wymienione przepisy zawierają identyczną regulację, sprowadzającą się do możliwości nałożenia kary administracyjnej „za naruszenie w inny sposób przepisów ustawy, aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej”. Kara ta może zostać wymierzona w granicach określonych „widełkami”, różnymi dla armatora i kapitana dużego statku rybackiego: od 2 tys. do 20 tys. zł, armatora lub kapitana małego statku rybackiego: od 500 do 22 tys. zł oraz dla innych naruszeń: od 1 tys. do 22 tys. zł. Autor rozporządzenia najpierw w kilkudziesięciu punktach każdego paragrafu precyzuje rozmaite naruszenia przepisów ustawy, aktów wykonawczych oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej i określa grożące za nie kary administracyjne, a następnie – jak gdyby „na wszelki wypadek” – zamieszcza przepis blankietowy. Trybunał Konstytucyjny uznałł, że tak sformułowane przepisy nie spełniają nawet minimalnych wymogów stawianych regulacjom sankcyjnym i w sposób jawny godzą w zasady państwa prawnego wynikające z art. 2 konstytucji, ze względu na całkowitą niedookreśloność czynu, za który może zostać wymierzona kara administracyjna. Na ich podstawie możliwe jest dolegliwe karanie szerokiego kręgu podmiotów za całkowicie nieokreślone zachowania. Tymczasem adresat rozporządzenia, mając do czynienia z tak rozbudowanym katalogiem zachowań, pociągających za sobą wymierzenie kary administracyjnej, powinien mieć pewność, że za inne zachowania kara taka mu nie grozi.