Główny Urząd Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wyraził swoje stanowisko w sprawie opłaty legalizacyjnej. Zgodne z treścią art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, regulującym procedurę legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego, który otrzymał w wyznaczonym terminie dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ww. ustawy, które są, traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona, jest zobowiązany zbadać czy projekt budowlany spełnia trzy określone w tym przepisie przesłanki. Organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególności w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także bada wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W sytuacji, gdy nie stwierdza nieprawidłowości w wyżej wymienionym zakresie, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
Od czasu wprowadzenia instytucji opłaty legalizacyjnej do, czyli od dnia 11 lipca 2003 r., ust. 2 tego przepisu stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty legalizacyjnej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W art. 59f ust. 1 brak jest odesłania do Ordynacji podatkowej, a nawiązanie do tych regulacji następuje „za pośrednictwem” art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić przy tym trzeba, że odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej wprowadzone zostało dopiero z dniem 31 maja 2004 r., czyli ponad rok później, niż wprowadzono instytucje opłaty legalizacyjnej. Z powyższego wynika, iż w tamtym czasie w ogóle nie było możliwe rozłożenie na raty, odroczenie płatności ani tym bardziej umorzenie opłaty legalizacyjnej.
Natomiast, przepis art. 49b ust. 5 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, dotyczące kar, z modyfikacjami dotyczącymi stawek opłat, wynikającymi wprost z treści ust. 5 art. 49b. Zaznaczyć jednak trzeba, że do dnia 30 maja 2004 r. w treści art. 49b ust. 5 widniało odesłanie do art. 59f ust. 1 . Z kolei przepis art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania działu III ustawy – Ordynacja podatkowa. Powyższe oznacza, że w stosunku do opłat legalizacyjnych rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w Ordynacji podatkowej mają zastosowanie poprzez podwójne oraz potrójne odesłanie do odpowiedniego stosowania wymienionych przepisów.
W literaturze i orzecznictwie sadowym przyjęto, że odpowiednie stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiednimi modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowania ze względu na określone różnice. Zastosowanie odpowiednio przepisu z określonymi modyfikacjami jest uzasadnione odmiennością stanu „podciąganego” pod dyspozycje stosowanego przepisu. Natomiast odmowa stosowania przepisu może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfika i odmiennością rozpoznawanego stanu. Z taka sytuacją, mamy do czynienia w przypadku systemu odesłań w ustawie – Prawo budowlane, dotyczącego odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów dotyczących kar, do których z kolei maja „odpowiednie” zastosowanie przepisy o zobowiązaniach podatkowych których Ordynacji podatkowej. Taki sposób regulacji wynika ze zbliżonej konstrukcji prawnej kar i opłat legalizacyjnych występujących w ustawie – Prawo budowlane oraz zobowiązań podatkowych. Jednakże ze względu na specyfikę opłaty legalizacyjnej, która jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej, trudno jest przyjąć, że odesłanie takie jest odesłaniem pozwalającym na zastosowanie w pełnym zakresie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym tych, które dotyczą umorzenia zaległości podatkowej.
W sytuacji, bowiem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w oznaczonym terminie nie można przyjąć odpowiedniego zastosowania przepisów działu III ustawy – Ordynacja podatkowa dotyczących umorzenia zaległości podatkowych, skoro ustawodawca przewidział wprost w ustawie – Prawo budowlane rozwiązanie prawne takiego przypadku. Innymi słowy sankcje nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie określa nie prawo podatkowe – rozdziały 5 i 6 działu III Ordynacji podatkowej noszące tytuły „Zaległość podatkowa” oraz „Odsetki za zwlokę i opłata prolongacyjna” – ale przepisy ustawy – Prawo budowlane, tj. art. 48 nakazujący wydanie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej.
Dopuszczalność odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej może znaleźć uzasadnienie w aspekcie „odpowiedniego” stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Z kolei umorzeniu, zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, podlegać mogą jedynie zaległości podatkowe a nie kwoty podatku. Podatnicy, którzy wnoszą o umorzenie podatku nie mogą skutecznie tego uzyskać. Organ podatkowy w takiej sytuacji, w zależności od okoliczności, albo nie wszczyna postępowania podatkowego albo też wszczęte postępowanie umarza. W przypadku opłaty legalizacyjnej jej nieuiszczenie w terminie powoduje, że właściwy organ wydaje decyzje, w której nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zezwolenia albo zgłoszenia. Jedynie uiszczenie przedmiotowej opłaty w terminie powoduje, że zostaje spełniony warunek legalizacji samowoli budowlanej, co nie skutkuje wydaniem takiego nakazu. Zatem opłaty legalizacyjnej nie uiszcza się po terminie płatności. Zatem nie można mówić o powstaniu zaległości podatkowej, a wiec w rezultacie nie można rozważać jej umorzenia na podstawie przepisów podatkowych.
Dodatkowo należy uwypuklić, że ze względu na specyficzny charakter opłaty legalizacyjnej trudno przypisać jej wszystkie cechy wynikające z ustawowej definicji podatku. Podatkiem jest bowiem publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe, nieekwiwalentne oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej. W tym przypadku trudno twierdzić, że opłata legalizacyjna stanowi przymusowe świadczenie pieniężne. Ponadto z jej nieuiszczeniem ustawa wiąże jednoznaczne skutki prawne.
Wreszcie zwrócić uwagę także należy na argumenty przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków: z dnia 26 marca 2002 r., SK 2/01 oraz z dnia 18 października 2006 r. P 27/05, w których przedmiotem rozstrzygnięcia były przepisy ustawy – Prawo budowlane, regulujące instytucje legalizacji samowoli budowlanej i rozwiązania intertemporalne. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ustawodawca poszukując optymalnych form przeciwdziałania naruszeniom prawa, w postaci samowoli budowlanej, wprowadził do systemu prawa możliwość legalizacji takiej samowoli przy spełnieniu określonych warunków ustawowych przez podmiot w ten sposób naruszający prawo. Jednym z takich instrumentów jest właśnie konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
W związku z tym, podmiot naruszający prawo w postaci samowoli budowlanej i korzystający z uprawnienia jej legalizacji a jednocześnie nieuiszczajacy opłaty legalizacyjnej w stosownym terminie, nie może zasadnie liczyć na dalsze ulgi w postaci umorzenia opłaty legalizacyjnej, gdyż stałoby to w sprzeczności z konstytucyjna zasada równości w stosunku do tych podmiotów, które dopełniły wszystkich wymogów ustawowych związanych z realizacja inwestycji budowlanej. Tym bardziej, że nakaz rozbiórki przewidziany w treści art. 48 ustawy – Prawo budowlane ma charakter restytucyjny, a nie represyjny, służący jedynie zapewnieniu tzw. ładu architektonicznego i przestrzennego w ogólnie pojętym porządku publicznym. Powyżej przedstawione argumenty przemawiają także za niemożliwością pogodzenia celów i funkcji rozwiązań prawnych wprowadzonych przez ustawodawcę w art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane z przyjęciem dopuszczalności stosowania instytucji umorzenia zaległości podatkowych w stosunku do opłaty legalizacyjnej.
