Stan faktyczny
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2012 roku (IV SA/Wa 1760/11) oraz wyrokiem z 24 maja 2012 roku (IV SA/Wa 503/12) oddalił skargi na decyzje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odpowiednio z września 2011 roku oraz lutego 2012 roku, utrzymujące w mocy decyzje Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska odmawiające nałożenia na podmiot prowadzący modernizację budynku obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych i zapobiegawczych.
Zgłoszenia do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w trybie art. 24 ustawy szkodowej dokonane zostały przez fundację zajmującą się ochroną ptaków. Fundacja ta w 2009 roku zgłosiła szkodę w środowisku dotyczącą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych. W tym przypadku chodziło o jerzyka (Apus apus) i jego letnie siedliska.
Szkoda miała polegać na założeniu kratek na otwory wentylacyjne modernizowanego budynku, co uniemożliwiło powrót jerzyka do jego letnich siedlisk. Ptaki te na swoje siedliska szczególnie chętnie wybierają otwory wentylacyjne lub stropowe budynków. Problem ten dotyczy w szczególności budynków zbudowanych w technologii wielkiej płyty, gdzie ptaki potrafią założyć gniazdo nawet w szczelinach pomiędzy płytami.
Organ ustalił natomiast, że nie wystąpiła szkoda w środowisku polegająca na zmniejszeniu populacji jerzyka, gdyż otwory wentylacyjne budynku już przed modernizacją elewacji były zamknięte, a w trakcie modernizacji zamknięcia otworów zostały jedynie wymienione na nowe.
W obu postępowaniach Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska odmówiła nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych z powodu niewystąpienia szkody w środowisku polegającej na zmniejszeniu populacji jerzyka. Decyzje te zostały utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Sprawa trafiła do WSA.
Definicja szkody w środowisku i stanu początkowego
Zgodnie z art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska (w tym wypadku prowadzący modernizację budynku), m.in. w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.
Zgodnie z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej stan początkowy to stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji.
Nie ma szkody, nie ma konieczności ustalania stanu początkowego
W celu ustalenia, czy szkoda wystąpiła, konieczne było wykazanie, że jerzyk miał swoje siedliska w modernizowanym budynku. Ustalono jednak, wbrew argumentom podnoszonym przez ekologów, że kratki w otworach wentylacyjnych były zamontowane już przed modernizacją. Ekolodzy podnosili przed WSA, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji, że organy bezkrytycznie uznały za wiarygodne twierdzenia podmiotu prowadzącego modernizację budynku oraz nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego ornitologa w celu określenia rzeczywistych szkód w siedliskach.
Jeżeli jednak, jak przyjął WSA, kratki były zamontowane przed modernizacją, to ptaki nie mogły dostać się do otworów wentylacyjnych i założyć tam siedlisk, co oznacza, że nie mogło dojść do zniszczenia ich siedlisk. Skoro więc nie mogła wystąpić szkoda, WSA uznał, że bezzasadne było ustalanie stanu początkowego.
Zdaniem sądu organ wydający decyzje nie miał powodów, by nie dać wiary zgromadzonym dowodom, skoro w sprawie nie zaistniały przesłanki podające w wątpliwość wyjaśnienia złożone przez podmiot modernizujący budynek. Skarżąca nie przedstawiła dowodów je podważających. W związku z tym nie zachodziła potrzeba sięgnięcia po opinię biegłego ornitologa.
Organizacja ekologiczna powinna wykazać się większą starannością
Co istotne, sąd uznał, że obowiązkiem zgłaszającego szkodę jest w miarę możliwości udokumentowanie wystąpienia tejże szkody. Ocena, co w danej sytuacji oznacza zwrot „w miarę możliwości”, powinna być przeprowadzana indywidualnie i w każdej sprawie z osobna. Inne możliwości mają bowiem zwykłe osoby fizyczne, inne specjaliści, a jeszcze inne – organizacje ekologiczne. Wydaje się więc, że wobec organizacji ekologicznych zgłaszających szkodę należy stosować podwyższony miernik staranności w zakresie udokumentowania szkody i dostarczenia dowodów organom administracji.
Skarżąca organizacja ekologiczna twierdziła, że prowadziła obserwacje, które posłużyły za podstawę zgłoszenia szkody, lecz zdaniem sądu działania te powinny zostać przez nią udokumentowane. Poza tym, jak już wspomniano, skarżąca nie przedstawiła dowodów mogących zakwestionować złożone wyjaśnienia. W związku z tym sąd uznał za niedopuszczalne zgłaszanie szkody w środowisku tylko na podstawie założenia, że każdy otwór wentylacyjny lub szczelina są lub mogły stanowić potencjalne siedlisko jerzyka.
Takie podejście w odniesieniu do organizacji ekologicznych specjalizujących się w danej dziedzinie wydaje się zasadne i uzasadnione okolicznościami opisywanej sprawy. Nie można jednak przyjmować, że to do zgłaszającego należy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Trudno uznać, że ciężar dowodu okoliczności wystąpienia szkody w środowisku obciąża dokonującego zgłoszenie. Należy odróżnić udokumentowanie zgłoszenia („w miarę możliwości”) od obowiązku wykazania szkody. Niemniej jednak sąd wydaje się wymagać więcej od organizacji ekologicznej zarówno w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, jak i w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, twierdząc, że powinna ona wykazać, że szkoda miała miejsce.Organ administracji kompletuje i ocenia dowody w sprawie
Przypomnieć w tym miejscu można, że w innych orzeczeniach sądy wyraźnie wskazują, że ciężar prowadzenia postępowania dowodowego spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie. To organ administracyjny, stosując reguły postępowania dowodowego, powinien ocenić, po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (pisaliśmy już o tym na naszym portalu).
Trudno więc uznać za zasadne wymaganie od podmiotu zgłaszającego szkodę w trybie art. 24 ustawy szkodowej, że to on dostarczy dowodów niezbędnych do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W praktyce organizacje ekologiczne, w miarę swoich możliwości, tak właśnie postępują. Dlatego inwestorzy i podmioty przeprowadzające modernizację budynków powinni być przygotowani na dostarczenie dowodów przeciwnych, gdyż nie da się wykluczyć bierności organów administracji w postępowaniu dowodowym, mimo że to one właśnie powinny prowadzić to postępowanie. A jeżeli w danej sprawie dowody dostarczone przez ekologów okażą się silniejsze, organy ochrony środowiska mogą wydać decyzje niekorzystne dla inwestora.
Bartosz Kuraś, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy
