Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności przywołanej wyżej uchwały w całości zarzucając, że podjęta została z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi, wskazując na przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP Wojewoda podkreślił, że zgodnie z zasadą działania w granicach i na podstawie prawa, organy administracji publicznej podejmują akty prawa miejscowego w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.
W art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy upoważniona została do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W ust. 2 ustawodawca doprecyzował wymagania, które mogą być wprowadzone uchwałą zawierającą tenże regulamin, przy czym wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że w uchwale rady gminy nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałby poza treść art. 4 ww. ustawy.
Odnosząc te ogólne uwagi do kwestionowanej uchwały organ nadzoru podał, że w § 1 ust. 1 Rada Miejska w S dokonując zmian uchwały Nr […] z dnia […] r. nadała § 11 pkt 1 tej uchwały następujące brzmienie: „Minimalna pojemność urządzeń (za wyjątkiem worków) przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych niesegregowanych na terenie nieruchomości na których nie jest prowadzona działalność gospodarcza, musi umożliwiać zgromadzenie w ciągu tygodnia odpadów o objętości 32 litrów na jednego mieszkańca” Natomiast w § 1 ust. 2 uchwały Rada nadała § 12 uchwały Nr […] z dnia […] r. następujące brzmienie: „Ustala się średnie ilości jako jednolity normatyw odpadów komunalnych wytworzonych przez właścicieli nieruchomości w gospodarstwach domowych i innych źródłach w ciągu roku: 1/ dla nieruchomości położonych na terenie miasta z wyjątkiem zabudowy zagrodowej oraz nieruchomości położonych na terenie wsi, która zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym (trzyrodzinnym i więcej): dla lokali mieszkalnych – 1,4 m3/osobę; dla lokali biurowych -1,2 m3/pracownika; dla szkół, przedszkoli, żłobków – 0,2 m3/osobę; dla ośrodków wypoczynkowych, pensjonatów, hoteli – 0,8 m3/łóżko wykorzystane w roku poprzednim; dla sklepów spożywczych, wielobranżowych, przemysłowych – 0,1 m3/m2 pow. handlowej nie więcej niż 15 m3; dla lokali gastronomicznych (restauracje, bary, kawiarnie) – 0,2 m3/m2 pow. użytkowej; dla lokali usługowych – 0,1 m3/m2 pow. użytkowej, nie więcej niż -8 m3; dla kiosków – 0,2 m3/m2 pow. użytkowej; dla zakładów rzemieślniczych, produkcyjnych, usługowych – 0,7 m3/pracownika; inne – jak wyżej dla zbliżonej branży; 2/ Dla nieruchomości zabudowanej zabudową zagrodową na terenie całej gminy oraz dla nieruchomości zabudowanej zabudową jednorodzinną (do dwóch lokali mieszkalnych) położoną na terenie wsi: dla lokali mieszkalnych 0,8m3/osobę”.
W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska nie została upoważniona do zawarcia w regulaminie takich treści. Norma kompetencyjna wynikająca z art. 4 ust. 2 upoważnia organ stanowiący gminy jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz warunków rozmieszczania i utrzymania tych urządzeń. Przy określeniu tych kwestii rada jest obowiązana uwzględnić a nie ustalić, średnią ilość odpadów komunalnych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm -dalej zwanej u.s.g.) przyznano organowi nadzoru prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego, jeżeli w ciągu 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzysta ze środków nadzoru określonych w art. 91 tej ustawy, tj. nie stwierdzi nieważności uchwały we własnym zakresie.
Zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym sankcją nieważności skutkuje naruszenie prawa o charakterze istotnym. W przywołanej ustawie nie określono jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W literaturze wskazuje się, że podstawą uchylenia aktu stanowiącego gminy, powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter, w judykaturze natomiast za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów ustrojowego i materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów. W rezultacie przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu przy zastosowaniu ww. kryteriów poddano uchwałę Rady Miejskiej w S z dnia […] r. nr […] podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm. – zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o utrzymaniu czystości) zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy S z dnia […] r. Nr […].
Nie budzi wątpliwości, że poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wydany został na podstawie ustawowej kompetencji rady gminy do stanowienia w takiej właśnie formie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wynikającej wprost z art. 4 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 13 września 1996 r.
Jedną z fundamentalnych reguł działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności – czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych, ani też pomijać części uregulowanej ustawowym upoważnieniem. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z art. 94, wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie „uzupełnienie” powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązku, natomiast nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r. II OSK 2385/10, CBOS nsa.gov.pl).
Również regulamin uchwalany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2 tego aktu. Już tylko literalne brzmienie ww. przepisu wskazuje, że ustawodawca w sposób wyczerpujący wyliczył w nim kwestie, które winne być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określony w sposób normatywny katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie, ma charakter zamknięty i musi być traktowany ściśle – co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Tym samym, w niniejszej sprawie przyjąć należy, że zakres kompetencji Rady Miejskiej w S ściśle wyznacza treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Wojewodą, że przepisy uchwały zmieniającej z dnia […]r. naruszają prawo w sposób istotny głównie z tego względu, że podjęte zostały z przekroczeniem kompetencji przyznanych radzie gminy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2012 sygn. II SA Wr 868/11.
