Uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) zajmował się ustaleniem skutków stwierdzenia nieważności jednej z decyzji powiązanych dla decyzji zależnych. Zgodnie z tezą podjętej uchwały: „stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.” (teza przytoczona za Centralną Bazą Orzeczeń Sądów Administracyjnych).Gdzie leży problem
NSA podjął uchwałę na wniosek Prezesa NSA. W uzasadnieniu wniosku wskazano na istotne różnice w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdy chodzi o ocenę ciągu zdarzeń, na początku którego jedna decyzja – będąca podstawą dla wydania innej decyzji zależnej – została w wyniku stwierdzenia nieważności usunięta z obrotu prawnego.
Według jednej linii orzeczniczej, jeśli decyzja administracyjna zależna była oparta na decyzji, która w wyniku stwierdzenia nieważności została usunięta z obrotu ze skutkiem wstecznym (od dnia jej wydania), to także decyzja zależna wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenia popierające tę linię orzeczniczą zapadały m.in. w sprawach dotyczących tzw. gruntów warszawskich czy w sprawach związanych z procesem budowlanym.
Z kolei, według drugiego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym, stwierdzenie nieważności decyzji, która stanowiła podstawę do wydania decyzji zależnej, stanowi przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie, ale nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Orzeczenia w tym zakresie argumentują, że decyzja zależna w momencie jej wydawania była poprawna, a późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą decyzji zależnej nie może wpływać na ten fakt. NSA wskazał przy tym, że takie stanowisko było konsekwentnie podtrzymywane przed 2004 rokiem przez Sąd Najwyższy.
Na czym polega różnica
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Z kolei art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nakazuje wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.
Różnica tkwi jednak nie tylko w podstawie prawnej, ale także w skutkach wyboru jednej z dróg postępowania w tego typu sprawie. O ile bowiem stwierdzenie nieważności sprowadza się przede wszystkim do wyeliminowania takiej decyzji zależnej (i to ze skutkiem wstecznym, od dnia jej wydania), o tyle wznowienie postępowania w sprawie – które również może finalnie doprowadzić do usunięcia decyzji zależnej z obrotu prawnego – wymaga generalnie przeprowadzenia ponownie większości postępowania, a ewentualne uchylenie decyzji zależnej nastąpi z dniem wydania nowej decyzji w tym zakresie.
Co ustalił NSA
W ocenie NSA problem przedstawiony do rozstrzygnięcia w uchwale stanowi trudne i złożone zagadnienie prawne, dodatkowo powiązane z teorią wadliwości decyzji administracyjnej. Jego rozstrzygnięcie musi uwzględniać dwie naczelne wartości, podlegające ochronie: zasadę praworządności (działania przez organy administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa) oraz zasadę ochrony praw nabytych.
NSA uznał, że obecny kształt regulacji k.p.a. przesądza, że sankcja nieważności, która jest stosowana wyjątkowo – przy bardzo poważnych, „kardynalnych” naruszeniach przepisów – oznacza bezskuteczność danej decyzji z mocą wsteczną, od dnia jej wydania. NSA uznał, że obecnie trudno dopatrywać się podstaw wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji związanej, gdyż tego typu sytuacja może być rozpatrywana jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.
Można zatem stwierdzić, że stwierdzenie nieważności decyzji zależnej w sytuacji, gdy decyzja z nią związana zostaje usunięta z obrotu prawnego, zapewnia lepszą ochronę praworządności i praw nabytych stron.
Jakie skutki będzie miała uchwała
Podjęta przez NSA uchwała ma tzw. charakter abstrakcyjny, co oznacza, że choć nie została wydana w konkretnej sprawie, niemniej do momentu zmiany stanowiska przez NSA w tym zakresie pozostałe sądy administracyjne pozostają nią związane (jak wynika z art. 269 § 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Trzeba zatem przyjąć, że co najmniej do momentu ewentualnej zmiany obecnie komentowanej uchwały sądy administracyjne (a za nimi najpewniej i praktyka organów administracji publicznej) będą przyjmować rozwiązanie zaproponowane w uchwale przez NSA.
Zadaniem bowiem, które stoi przed uchwałami NSA, jest ujednolicanie orzecznictwa sądowego, szczególnie w sprawach, w których dotychczas pojawiały się istotne rozbieżności, lub wskazywanie kierunku rozstrzygnięć w sprawach skomplikowanych (szerzej: „Rola uchwał NSA w ujednolicaniu orzecznictwa sądów administracyjnych”).
Maciej Kiełbowski, Zespół Rozwiązywania Sporów i Arbitrażu kancelarii Wardyński i Wspólnicy
