Zmiana granic gmin i powiatów

Droga administracyjna zmiany granic uruchamiana jest wnioskiem tej jednostki samorządu terytorialnego, która chce jej dokonać. Uruchomieniu postępowania nie stawia się żadnych barier merytorycznych ani wymogów proceduralnych, wystarczy uchwała organu stanowiącego. Zdaniem wnioskodawców narusza to ochronę statusu jednostek samorządu terytorialnego. Jednostka, której kosztem ma dokonać się poszerzenie obszaru administracyjnego jednostki wnioskującej jest tylko biernym uczestnikiem postępowania, a jej rola sprowadza się do wyrażenia opinii w sprawie. Opinia ta jest niewiążąca, nie trzeba jej rozpatrywać merytorycznie. Taki stan narusza zasadę proporcjonalności oraz równości. Kwestionowane przepisy nie przewidują też drogi sądowej dla ochrony statusu społeczności lokalnej. Na żadnym etapie postępowania jednostka samorządu terytorialnego, której ma zostać odebrana część terytorium nie ma możliwości przedstawienia swoich argumentów i racji przeciwko zmianom proponowanym przez jednostkę – inicjatora. Jest to sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

 

Zakwestionowane przepisy pozostawiają Radzie Ministrów całkowitą swobodę przy uznaniu podejmowanych zmian granic. Nie można też ustalić, czy Rada Ministrów nie naruszyła w danym przypadku zasady proporcjonalności. Upoważnienia ustawowe do wydania rozporządzeń przez Radę Ministrów zawarte w ustawie powiatowej oraz gminnej nie zawierają wytycznych dotyczących treści do uregulowania. Kwestionowane przepisy mają charakter blankietowy, przez co są niezgodne z konstytucją. Zgodnie z ustawą gminną jak i powiatową zmiany granic powinny być dokonywane z poszanowaniem praw jednostek samorządu terytorialnego biorących udział w tej procedurze. Obydwa kwestionowane rozporządzenia sankcjonują czynny udział w postępowaniu jedynie jednostki inicjującej zmianę granic. Z przepisów rozporządzeń nie wynika, jakiego rodzaju przesłanka ma uzasadniać zmianę granic. Przez brak koniecznych uregulowań przepisy wykonawcze są sprzeczne z przepisami ustaw. W opinii wnioskodawców przepisy ustaw gminnej i powiatowej w zakresie, w jakim dotyczą procedury zmiany granic wykazują szereg naruszeń konstytucji. Stanowią wypaczenie samej istoty samorządu terytorialnego. Przepisy wykonawcze do tych ustaw powielają wady rozwiązań ustawowych uniemożliwiają, bowiem na którymkolwiek etapie postępowania weryfikację stanu faktycznego przedstawionego w sprawie zmiany granic gminy czy powiatu.

Trybunał orzekł, że
– art. 4 ust. 1-3, art. 4a i art. 4b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym są zgodne z art. 163 i art. 165 ust. 2 konstytucji oraz z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
– art. 3 ust. 1-3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym są zgodne z art. 163 i art. 165 ust. 2 konstytucji, oraz z art. 3 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W pozostałym zakresie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Zgodnie z konstytucją ustawodawca może zastrzec konkretne zadania publiczne dla organów innych władz publicznych aniżeli samorząd terytorialny. Czyniąc tak w ustawach: o samorządzie gminnym i samorządzie powiatowym ustawodawca nie narusza konstytucji, ale wykonuje jej postanowienia. Z konstytucji wynika domniemanie kompetencji samorządu jedynie w części zadań publicznych z zakresu administracji państwowej realizowanych w wymiarze terenowym. Jednakże nie oznacza to, że Rada Ministrów nie może dokonać zmian w podziale terytorialnym według zasad określonych przez ustawodawcę i zgodnych z konstytucją. Przyznanie w ustawach Radzie Ministrów kompetencji do dokonywania zmian w podziale terytorialnym na zasadach w ustawach tych określonych jest zatem zgodne z art. 163 konstytucji, który dopuszcza taką możliwość.

Zarzut uprzywilejowania gminy inicjującej postępowanie dla własnej korzyści wbrew stanowisku innych gmin i ich interesom nie jest trafny, ponieważ brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżone przepisy umożliwiają Radzie Ministrów zmianę granic gminy na korzyść gminy inicjującej postępowanie wbrew stanowisku innych zainteresowanych gmin. Uwzględnienie przez Radę Ministrów wniosku o zmianę granic terytorialnych gmin musi być poparte koniecznością dokonania takiej zmiany w konfrontacji z chronioną konstytucyjnie stabilnością granic gmin.

Zakwestionowane przez wnioskodawców przepisy ustaw o samorządzie gminnym i powiatowym są zgodne z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, ponieważ określają warunki uczestnictwa  społeczności lokalnych w dokonywaniu zmian w podziale terytorialnym. Warunki te nie odpowiadają oczekiwaniom wnioskodawców, jednakże Karta nie wyklucza tego rodzaju sytuacji. Ponadto zakwestionowane przepisy dopuszczają przeprowadzanie konsultacji w sprawach dotyczących zmian w podziale terytorialnym, co też jest zgodne z Kartą. Niezależnie od krytyki istniejących w tym zakresie rozwiązań  ich skonstruowanie w ustawie odpowiada standardowi przewidzianemu w Karcie.

Zarówno z punktu widzenia art. 163 konstytucji, jak też art. 3 Karty, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że stabilność istnienia konkretnych jednostek samorządu terytorialnego w konkretnych granicach nie jest wartością przeważającą nad racjami interesu publicznego o charakterze ogólnokrajowym. W praktyce często mamy do czynienia z konfrontacją interesów poszczególnych gmin w odniesieniu do interesu publicznego. Zakwestionowane przepisy nie przewidują drogi sądowoadministracyjnej do ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawcy wskazują, że nie ma możliwości zweryfikowania poprawności procesu zmiany granic gmin w postępowaniu sądowym. Art. 165 ust. 2 konstytucji statuuje ochronę sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy państwowej, ale czynią to na szczególnych zasadach, z których najważniejsze znaczenie ma zasada prawem przyznanej i prawem chronionej samodzielności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że decyzja w sprawie granic konkretnej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi o takim ukształtowaniu jej zadań, które pociągałoby za sobą naruszenie ochrony sądowej samodzielności gminy.

Według Trybunału Konstytucyjnego samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń. Ochrona jej wartości nie może wykluczać, lub znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada samodzielności oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego wykonując zadania publiczne uczestniczą w sprawowaniu władzy w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. Wszelka ingerencja w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz zupełności uregulowania, tak aby nie mogło być interpretowane rozszerzająco. Nie może być ona także nadmierna, co oznacza, że nie powinna zawierać ograniczeń przekraczających stosowne proporcje pomiędzy wagą interesu jednostki a rangą interesu publicznego, który podlega ochronie.

Art. 165 ust. 2 konstytucji  przewiduje swego rodzaju domniemanie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma jednak charakteru absolutnego, a zatem do ustawodawcy należy dostosowanie rozwiązań dotyczących sądowej ochrony do zakresu samodzielności wynikającego z konstytucyjnych i ustawowych granic zakresu działania samorządu. Granicą  respektowania odrębności interesów wspólnot samorządowych pozostaje dobro wspólne i interes publiczny podlegające ochronie zgodnie z konstytucyjnymi zasadami ustroju państwa. Ustawodawca, stosownie do kwestionowanych przez wnioskodawców postanowień ustaw samorządowych, określił rolę władzy wykonawczej w procesie kształtowania podziału terytorialnego zgodnie z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem właściwości Rady Ministrów. Ustawodawca ma kompetencje – w granicach odpowiedzialności przed wyborcami – do regulowania zakresu samodzielnego działania samorządu terytorialnego w ramach konstytucyjnej zasady jednolitości państwa. Sądowej ochronie może podlegać to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w konstytucji i ustawach. Zakres ten i odpowiadające mu formy sądowej ochrony – w granicach wyznaczonych przez zasadę jednolitości państwa – mogą być poszerzone przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny jednak nie może tego zakresu kształtować w swoim orzecznictwie.

Trybunał postanowił skierować do Sejmu sygnalizację dotyczącą potrzeby podjęcia poszukiwań rozwiązań prawnych w celu znalezienia skutecznych mechanizmów zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic.