Podstawą prawną dla żądania odszkodowania za wydane niezgodnie z prawem decyzje lub orzeczenia jest art. 417 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Jeżeli wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Aby można było mówić o odpowiedzialności za szkodę, muszą zajść łącznie poniższe przesłanki:
- Nastąpiło niezgodne z prawem zachowanie przy wykonywaniu funkcji władczych – polegające na działaniu (np. wydaniu orzeczenia lub decyzji niezgodnej z przepisami prawa) albo zaniechaniu (np. niewydaniu orzeczenia lub decyzji, które powinny były zostać wydane w konkretnym stanie faktycznym).
- Szkoda rzeczywiście powstała.
- Istnieje związek przyczynowy pomiędzy powstaniem szkody a przyczyną sprawczą.
Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, odpowiedzialność za zaniechanie wymaga wskazania, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznoprawnej, aby do szkody nie doszło (por. wyrok SN z 7.03.2013 r. sygn. akt II CSK 364/12). Pamiętajmy, że określenie bezpośredniego sprawcy szkody nie ma w omawianym zakresie żadnego znaczenia. Najważniejsza jest bowiem kwestia wykonywania władzy publicznej, która doprowadziła do powstania szkody. Wykonywanie władzy publicznej musi być niezgodne z prawem, a to znaczy że chodzi o niezgodność z konstytucyjnymi źródłami prawa – Konstytucją RP, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz rozporządzeniami. Nie zapominajmy, że sprzeczne z powszechnie obowiązującym prawem jest także zaniechanie w sytuacji, gdy przepis prawa określa obowiązek podejmowania określonych czynności.
Szkoda to z kolei uszczerbek doznany przez poszkodowanego w dobrach prawnie chronionych niezależnie od ich rodzaju i przeznaczenia. Szkoda może przybierać zarówno postać majątkową jak i niemajątkową. Zgodnie z treścią art. 361 KC, szkoda może obejmować stratę, jakiej doznaje mienie poszkodowanego (poszkodowany staje się uboższy niż był dotychczas; jest to szkoda rzeczywista), szkoda może obejmować utratę korzyści, jakiej poszkodowany mógł się spodziewać, gdyby mu szkody nie wyrządzono (poszkodowany nie staje się bogatszy, a mógłby gdyby nie wyrządzono mu szkody).
Pamiętajmy, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Jeżeli przez zgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej została wyrządzona szkoda na osobie, poszkodowany może żądać całkowitego lub częściowego jej naprawienia oraz zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę, gdy okoliczności, a zwłaszcza niezdolność poszkodowanego do pracy lub jego ciężkie położenie materialne, wskazują, że wymagają tego względy słuszności.
Na zakończenie jeszcze jeden ciekawy wyrok, tym razem sądu apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt I ACa 180/12) – art. 417 § 1 KC od strony podmiotowej wprowadza zasadę, że za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiada ta osoba prawna, z którą związana jest jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej lub osoba fizyczna wykonująca uprawnienia władzy publicznej. Chodzi tu więc o odpowiedzialność: Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby prawnej wykonującej władzę publiczną z mocy prawa. Art. 417 KC jest podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa jako szczególnej państwowej osoby prawnej, cywilnoprawnej personifikacji Państwa. W znaczeniu potocznym wprawdzie utożsamia się pojęcie Skarbu Państwa i Państwa, to jednak w istocie o Skarbie Państwa mowa jest wówczas, gdy Państwo jako fiskus wykonuje za pomocą swoich jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej określone zadania należące do sfery dominium, czyli zadania o charakterze gospodarczym, pozbawione cech działania publicznoprawnego. Każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest z mocy samego prawa czynnością Skarbu Państwa. Pojęcie "wykonywanie władzy publicznej" określone w art. 417 § 1 KC obejmuje tylko takie działania, które ze swej istoty, a więc ze względu na charakter i rodzaj funkcji przynależnej władzy publicznej, wynikają z kompetencji określonych w samej Konstytucji oraz innych przepisów prawa. Ich wykonywanie z reguły łączy się z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki. Poszkodowany może także żądać zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę w przypadkach wskazanych w ustawie (art. 445 i 448 KC).
