Dostęp do informacji publicznej

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie "informacji publicznej" obejmuje każdą wiadomość, odnoszącą się do sprawy publicznej, wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Zdaniem sądu wyliczenie – w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – rodzajów informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Ponadto, z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika wola ustawodawcy maksymalnego rozszerzenia zakresu informacji podlegających udostępnieniu („Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.”). Sąd pytający przyjął, że z obowiązku udostępniania wyłączone są informacje, których upublicznienie może ingerować w konstytucyjnie zagwarantowaną sferę samodzielnego władztwa głowy państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że zarówno podpisanie ustawy, jak i odmowa jej podpisania, nie wymagają kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Podjęcie decyzji pozostaje w sferze politycznego uznania Prezydenta, stosownie do przyznanych mu przez konstytucję uprawnień do aktywnego ingerowania w proces ustawodawczy. Tę czynność Prezydenta traktować należy jako szczególną kompetencję, należącą do systemu hamulców pozwalających władzy wykonawczej na powstrzymanie działań władzy ustawodawczej.

W dniu 13 listopada 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie rozpoznał pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące dostępu do informacji publicznej. TK orzekł, że art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej rozumiane w ten sposób, że kwalifikują dane, które stanowią element procesu wykonywania kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej określonej w art. 144 ust. 3 pkt 6 konstytucji, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są niezgodne z art. 144 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 122 ust. 1 konstytucji.

Wzorcem kontroli został art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 w związku z art. 122 ust. 1-5 konstytucji. Wyznaczone w pytaniu prawnym wzorce kontroli sprowadzają się do określenia istoty wymienionych prerogatyw prezydenckich oraz ustalenia przypadków, kiedy ich realizacja następuje względnie swobodnie, a kiedy ten zakres swobody nie istnieje albo jest marginalny.

Według Trybunału Konstytucyjnego, zestawienie przedmiotu i wzorców kontroli prowadzi do wniosku o nieadekwatności tych ostatnich do badania konstytucyjności sformułowanej w pytaniu prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego normy prawnej:

• Nałożenie w kwestionowanych przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie wykazuje związku z przedmiotem regulacji art. 144 ust. 3 pkt 6 konstytucji, jako że w żaden sposób nie odnosi się do kwestii realizacji uprawnień Prezydenta RP do podpisania lub odmowy podpisania ustawy bez wymogu podpisu Prezesa Rady Ministrów oraz na własną odpowiedzialność głowy państwa.
• Odkodowana przez sąd pytający norma nie dookreśla sposobu realizacji prerogatyw prezydenckich w zakresie podpisania ustawy, wyznaczonego w art. 122 ust. 1 konstytucji. Zakwestionowane przepisy w szczególności nie przewidują dodatkowego obowiązku współdziałania Prezydenta RP w zakresie wykonywania wspomnianych uprawnień osobistych.
• Powinności w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wiążą się z istotą i sposobem realizacji prerogatyw wymienionych w art. 144 ust. 3 pkt 6 konstytucji. Wniosek ten jest ewidentny na tle stanu faktycznego sprawy objętej rozpatrywanym pytaniem prawnym. Prezydent RP podpisał bowiem ustawę zmieniającą 7 kwietnia 2011 r., a wniosek Mikołaja B. o udostępnienie wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych z tym związanych jest datowany na 20 kwietnia 2011 r., a zatem nie mógł on mieć najmniejszego wpływu na zmniejszenie określonego w konstytucji zakresu samodzielności władztwa Prezydenta RP, ani w żadnym razie determinować sposobu realizacji osobistych uprawnień tego organu władzy publicznej.
  – Istota prerogatyw Prezydenta RP jest związana z płaszczyzną ustrojową, a problem swobody ich realizacji wykracza poza treść normatywną art. 144 ust. 3 konstytucji i wynikającą z tego przepisu istotę uprawnień osobistych głowy państwa. Potwierdza to m.in. art. 122 konstytucji, z którego wynika, że w określonych okolicznościach nie można mówić o "sferze samodzielnego władztwa" Prezydenta RP.
• Za nieadekwatnością powołanych w pytaniu prawnym wzorców kontroli przemawia również to, że w odróżnieniu od zakresu przedmiotowego kwestionowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotykają sfery praw i wolności konstytucyjnych, do której to grupy bez wątpienia zaliczyć należy prawo dostępu do informacji publicznej, wynikające z art. 61 konstytucji. Ustawowe uszczegółowienie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej wynikające z zakwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów, a polegające na nałożeniu konkretnego obowiązku udostępniania tej informacji, funkcjonuje niezależnie od realizacji prerogatyw prezydenckich, w żaden sposób nie wpływając na konstytucyjnie wyznaczony zakres swobody decyzyjnej głowy państwa.